בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, קיבל עתירה נגד המוסד לביטוח לאומי וקבע כי עליו להפסיק להיות מעורב בהליכי המינוי, הקידום והארכת הכהונה של רופאים המכהנים כפוסקים בוועדות הרפואיות.
בפסק הדין נקבע כי הסמכות למנות את הרופאים נתונה בחוק לשר העבודה, וכי מעורבותו של הביטוח הלאומי בהליך פוגעת בעיקרון עצמאותן של הוועדות ובצורך להבטיח שהרופאים המכריעים במחלוקות בין המבוטחים למוסד יהיו בלתי תלויים בו.
פסק הדין ניתן פה אחד על ידי השופטת יעל וילנר, המשנה לנשיא נעם סולברג והשופט אלכס שטיין, בעקבות עתירה שהגישו לשכת עורכי הדין בישראל, האגודה לזכויות החולה בישראל והעמותה הישראלית לסרטן העור. העתירה הוגשה בשנת 2021 ובמהלך חמש שנות ההתדיינות ניסו הביטוח הלאומי והמדינה לשנות את הנהלים הקיימים, אך בית המשפט קבע כי השינויים לא פתרו את הבעיה העקרונית.
במרכז פסק הדין עומדת שאלה פשוטה לכאורה, אך בעלת משמעות גדולה עבור אנשים עם מוגבלות: האם גוף שמצוי במחלוקת עם מבוטח על זכאותו לקצבה רשאי להיות מעורב בבחירת הרופאים שיכריעו באותה מחלוקת?
השופטת וילנר השיבה על כך בשלילה. לדבריה, מטרת החוק, שהפקיד את סמכות מינוי הפוסקים הרפואיים בידי שר העבודה ולא בידי הביטוח הלאומי, הייתה להבטיח את עצמאות הוועדות ולמנוע מצב שבו המוסד ממנה את מי שמכריע בענייניו.
הביטוח הלאומי בחר, השר חתם
מפסק הדין עולה כי במשך שנים פעל בביטוח הלאומי נוהל פנימי שהסדיר את מינוי הרופאים לוועדות הרפואיות. לפי הנוהל משנת 2017, הלשכה הרפואית של הביטוח הלאומי הייתה אחראית לבחינת המועמדים, לקביעת תנאי הסף, לעריכת ראיונות ולהחלטה אילו רופאים מתאימים לתפקיד.
אותה לשכה עסקה גם בהארכת כהונתם של רופאים שכבר שימשו בוועדות, בקידומם לוועדות ערר ובהוספת מינויים לוועדות נוספות. לצורך קבלת ההחלטות נעשה שימוש, בין היתר, בהערכות מקצועיות ובציוני בקרה שניתנו לרופאים על ידי גורמים בביטוח הלאומי.
רק לאחר שהמועמד אושר על ידי הגורמים המקצועיים במוסד, הועבר המינוי לאישור שר העבודה. מועמד שהביטוח הלאומי מצא שאינו מתאים כלל לא הגיע לבחינת השר.
השופטת וילנר קבעה כי במצב זה הביטוח הלאומי לא הסתפק בסיוע טכני לשר, אלא הפעיל בפועל את הסמכות המהותית למינוי הרופאים.
לדבריה, במהלך הדיון בעתירה הצטיירה תמונה ברורה שלפיה "המוסד לביטוח לאומי מפעיל את ליבת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים, בעוד שתפקיד השר מתמצה בחתימה על כתבי מינוי שמועברים על ידי המוסד".
בית המשפט הדגיש כי מדובר בבעיה מהותית, משום שהוועדות הרפואיות אינן חלק ממנגנון קבלת ההחלטות של הביטוח הלאומי, אלא גופים מעין־שיפוטיים שתפקידם להכריע באופן עצמאי במחלוקות רפואיות בינו לבין המבוטחים.
מדוע עצמאות הוועדות חשובה כל כך?
הוועדות הרפואיות ממלאות תפקיד מרכזי בקביעת זכויותיהם של מבוטחי הביטוח הלאומי. הן בוחנות מצבים רפואיים, קובעות דרגות נכות ומכריעות במחלוקות שיש להן השלכות ישירות על הזכאות לקצבאות ולתגמולים.
בפסק הדין מוסבר כי בחלק מענפי הביטוח הלאומי, ובהם נכות כללית, שירותים מיוחדים ונכות ילדים, ההכרעה הרפואית הראשונית יכולה להינתן על ידי רופא מוסמך מטעם הביטוח הלאומי. לעומת זאת, בענפים אחרים, דוגמת נפגעי עבודה, ההכרעה הראשונית נעשית על ידי ועדה רפואית חיצונית.
בשני המקרים, ערר על ההחלטה הרפואית נדון בפני ועדה רפואית לעררים, שחבריה מתמנים על ידי השר.
המשמעות היא שגם כאשר ההחלטה הראשונה בעניינו של אדם עם מוגבלות מתקבלת בתוך הביטוח הלאומי, הגוף שבוחן את הערר אמור להיות עצמאי ובלתי תלוי במוסד. השופטים הדגישו כי הוועדות הרפואיות מחויבות לכללי המשפט המינהלי, ובהם חובת הנמקה, הימנעות ממשוא פנים ומניגודי עניינים ושמירה על כללי הצדק הטבעי.
בפסק הדין הובאה פסיקה קודמת של בית המשפט העליון, שבה נקבע כי חברי הוועדות הרפואיות אינם כפופים למרות הביטוח הלאומי ואינם חבים לו חובת נאמנות. חובתם היא לפעול לפי החוק ולפסוק בשאלות הרפואיות המובאות בפניהם על בסיס שיקולים מקצועיים וענייניים בלבד.
בעיה שמוכרת כבר עשרות שנים
החשש מפגיעה בעצמאות הוועדות החל כבר לפני עשרות שנים. למרות זאת, במשך השנים המשיך הביטוח הלאומי למלא תפקיד מרכזי במנגנון המינוי של הרופאים. לאחר הגשת העתירה ב-2021 החלו המדינה והביטוח הלאומי לבחון שינויים בהליכי המינוי.
בשלב מסוים נשקלה האפשרות להעביר את היחידה העוסקת במינוי הפוסקים הרפואיים מהביטוח הלאומי למשרד העבודה. אלא שהמדינה טענה כי מדובר במהלך מורכב, בין היתר משום שמשרד העבודה אינו מחזיק בניסיון ובמומחיות הנדרשים לגיוס, למיון ולהכשרה של רופאים.
בהמשך גובשו נהלים חדשים שנועדו לצמצם את מעורבות הביטוח הלאומי בהליך המינוי. בשנת 2024 נכנסו לתוקף נהלים מעודכנים ובדצמבר 2025 נערך בהם שינוי נוסף. לפי עמדת המדינה והביטוח הלאומי, הנהלים החדשים הפכו את תפקיד המוסד לטכני ומינהלי בלבד, בעוד שסמכות ההחלטה נותרה בידי שר העבודה.
אלא שהשופטת וילנר דחתה את הטענה. לדבריה, גם לפי הנהלים המעודכנים, לא ברור מי מפעיל שיקול דעת מקצועי ומהותי בבחירת הרופאים. מצד אחד, הביטוח הלאומי טען כי הוא עוסק רק בהעברת מסמכים ובטיפול מינהלי. מצד שני, תפקיד השר נותר בעיקר חתימה על כתבי המינוי.
בית המשפט אף הצביע על כך שהנהלים מאפשרים לביטוח הלאומי להעביר לשר מידע נוסף על מועמדים, באופן שעלול לאפשר לו להשפיע על החלטת המינוי גם אם אינו מוגדר עוד כגורם ממליץ. וילנר כתבה כי הוראה זו עשויה לאפשר לביטוח הלאומי להכניס "בדלת האחורית" את עמדתו המהותית ביחס למועמדים.
בסופו של דבר קבעה השופטת כי לא ניתן להכשיר את מעורבות הביטוח הלאומי במינוי הרופאים באמצעות הצגתה כפעולת סיוע בלבד. לדבריה, עצם מערכת היחסים בין המוסד לבין הוועדות מחייבת הפרדה ברורה.
חשוב להדגיש כי בית המשפט לא קבע שרופאי הוועדות הרפואיות פעלו בחוסר מקצועיות, היטו החלטות לרעת מבוטחים או נכנעו ללחצים מצד הביטוח הלאומי. השופטת וילנר הבהירה כבר בפתח פסק הדין כי אין בקביעותיה כדי להטיל דופי במוסד לביטוח לאומי, בעובדיו או בפוסקים הרפואיים, שלדבריה ממלאים תפקידים חשובים במסירות ובמקצועיות.
עם זאת, היא הדגישה כי עצמאות הוועדות אינה יכולה להיות תלויה רק ביושרם ובמקצועיותם של הרופאים. גם המבנה הארגוני של המערכת צריך למנוע חשש לניגוד עניינים ולשמור על אמון הציבור. לדבריה, ההפרדה בין הביטוח הלאומי לבין מי שמכריעים במחלוקות בעניינו נועדה להבטיח לא רק החלטות עצמאיות בפועל, אלא גם את מראית פני הצדק.
שנה לשנות את המערכת
בסיום פסק הדין קבעו השופטים כי הביטוח הלאומי חייב לחדול ממעורבות בהליכי מינוי הפוסקים הרפואיים, בקידומם ובהארכת כהונתם. שר העבודה נדרש להבטיח כי הליכי המינוי יתבצעו תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי.
עם זאת, לנוכח המורכבות המעשית הכרוכה בשינוי המנגנון, החליט בית המשפט לדחות את כניסת הצו לתוקף ב־12 חודשים ממועד מתן פסק הדין כדי לאפשר למדינה להיערך ליישומו.
בית המשפט הבהיר כי הביטוח הלאומי והמבוטחים יוכלו להמשיך להביע בפני השר את עמדותיהם והסתייגויותיהם בנוגע לתפקודם של רופאים מסוימים, אך לא יהיו שותפים להליכי המינוי עצמם.
בנוסף חויבו המשיבים לשלם לעותרות הוצאות משפט בסך 15 אלף שקלים.
השופט אלכס שטיין הצטרף לפסק דינה של וילנר ללא הסתייגויות. המשנה לנשיא נעם סולברג הצטרף אף הוא להכרעה וציין כי למרות הקשיים המעשיים הצפויים ביישום ההחלטה, אין עוד הצדקה להמשך המצב הקיים. "הקושי במצב הדברים הקיים עמד על הפרק שנים ארוכות", כתב סולברג, "אין עוד מנוס, הגיעה שעתו של הצו המוחלט".
