תקציב החינוך המיוחד עלה אך האיכות ירדה. אז לאן הולך הכסף?

הורים רבים לילדים בחינוך המיוחד שואלים את עצמם בשנים האחרונות: איך יכול להיות שמצד אחד תקציבי החינוך המיוחד רק גדלים, ומצד שני הדבר לא בא לידי ביטוי באיכות השירותים הניתנים לילדיהם. או במילים שלהם: “אם למרות הגידול בתקציב אנחנו לא מרגישים שיפור – אז לאן הולך הכסף?”    

מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל פירסם בתחילת החודש (1.1.24) מאמר שמנסה לתת תשובה בדיוק לזה. ריכזנו לכם כאן את עיקריו:

על פי נתונים של משרד החינוך, תקציב החינוך המיוחד גדל מ-10.9 מיליארד ש”ח בשנת 2017 ל-16 מיליארד ש”ח ב-2022 – גידול של 46%. זאת, לעומת גידול של 23% בתקציב החינוך הרגיל באותה תקופה. חלקו של החינוך המיוחד מכלל תקציב מערכת החינוך עלה מ-18.7% ל-21.4%. גם מספר התלמידים הזכאים לשירותי חינוך המיוחד – אלה הלומדים בכיתות נפרדות בחינוך הרגיל ובבתי הספר לחינוך מיוחד, ואלה המשולבים בכיתות רגילות – עלה בקצב מהיר בהרבה מהגידול במספר התלמידים הכולל.

מספרים אלה עשויים לרמוז שהתקציב לתלמיד הממוצע בחינוך המיוחד גדל, וכן השירותים שמהם הוא נהנה. למרות זאת, בקרב הורים לתלמידים עם צרכים מיוחדים קיימת תחושה קשה של חוסר שביעות רצון מכל מה שמתרחש בחינוך המיוחד בשנים האחרונות. אז לאן הלך הכסף?

שלוש התפתחויות במערכת החינוך המיוחד הביאו לכך שהגידול בתקציבו היה מהיר יותר מהגידול בתקציב הכללי:

1. גידול מהיר במספר התלמידים עם צרכים מיוחדים, שעולה בהרבה על הגידול במספר התלמידים “הרגילים”.

2. גידול בחלקם של התלמידים עם צרכים מיוחדים שתקצובם על פי כללי התקציב הנוכחיים גבוה.

3. כישלון המאמצים של משרד החינוך להגדיל את חלקם של תלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים בכיתות רגילות.

300,000 תלמידים עם צרכים מיוחדים

במערכת החינוך תלמידים עם צרכים מיוחדים נחלקים לשתי קבוצות עיקריות: תלמידים הלומדים במסגרות נפרדות (בתי ספר לחינוך מיוחד או כיתות נפרדות בבתי ספר רגילים), ותלמידים המשולבים בכיתות רגילות בבתי ספר רגילים. בקבוצת המשולבים יש שתי קבוצות: תלמידים שזכאים לסל אישי מתוקף ועדת הזכאות והאפיון (זקוקים לדעת המערכת לתמיכה נרחבת יותר); ותלמידים אחרים עם צרכים מיוחדים שזכאים לתמיכה מהסל המוסדי (תמיכה נרחבת פחות).

התקצוב והיקף השירותים הניתנים ללומדים במסגרות הנפרדות גבוהים מאלה המוענקים למשולבים בכיתות הרגילות. הנימוק לכך הוא שככל הנראה תלמידי הקבוצה הראשונה מתמודדים עם לקויות קשות יותר ומאופיינים ברמת תפקוד נמוכה יותר. כך גם לגבי התקציבים לתלמידים הזכאים לסל אישי בהשוואה לאלה הזכאים לסל המוסדי. באישי, כך מעריכה המערכת, התלמידים זקוקים לסיוע נרחב יותר.

ב-2023 מספרם של התלמידים המוגדרים בצורה זאת או אחרת תלמידים עם צרכים מיוחדים היה, בהערכה גסה, כ-300 אלף. מתוכם כ-178 אלף תלמידים המשולבים בכיתות רגילות, כאשר כ-73 אלף מהם זכאים לסל אישי, ועוד כ-122 אלף בכיתות נפרדות או בבתי ספר לחינוך מיוחד. מ-2017 עד 2022 גדל מספר התלמידים בחינוך המיוחד ב-18%, בעוד מספר התלמידים בחינוך הרגיל גדל ב-7% בלבד. מובן מאליו שההבדלים הגדולים בקצב השינוי הביאו גם לגידול בשיעור תלמידי החינוך המיוחד מכלל התלמידים במערכת החינוך – מ-11% ל-12%.

התקציב לתלמיד במסגרות נפרדות  – פי 2

אחד המאפיינים של החינוך המיוחד הוא התקצוב לתלמיד, המשתנה בהתאם לסוג הלקות, רמת התפקוד, שלב החינוך והמסגרת הארגונית. במסגרות הנפרדות התקצוב יכול לנוע בין 42,000 ש”ח  ל-113 אלף ש”ח לתלמיד לשנה, ובמסגרות המשולבות בין 65 אלף ש”ח לתלמיד המקבל סל אישי ל-20 אלף ש”ח ואף פחות מכך לתלמיד הנהנה מסל מוסדי.

מגמה נוספת שגם לה יש השפעה ניכרת על התקציב היא ההבדלים בשיעורי הגידול של כל אחת מהלקויות. בעוד שחלקן היחסי של רוב הלקויות בכלל אוכלוסיית התלמידים נותר יציב למדי, ניכר בבירור שהיה גידול משמעותי בלקויות שעלות הטיפול בהן גבוהה, כגון הפרעות נפשיות ורצף האוטיזם.

המדיניות המוצהרת של משרד החינוך לאורך שנים היא להגדיל את חלקם של התלמידים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות משולבות. למדיניות זו יש צידוק חינוכי ומוסרי, ולאור האמור לעיל – גם צידוק תקציבי לא מבוטל. למרות כל זאת,  שיעור התלמידים הלומדים בשילוב סל מוסדי וסל אישי כמעט לא השתנה בעשור האחרון ועומד על כ-60%. מה שהשתנה הוא חלקם של התלמידים הזכאים לסל אישי מתוך כלל תלמידי השילוב, שגדל מכ-10% ב-2011 ל-41% ב-2023.

שלושת התהליכים שתוארו לעיל – היציבות באחוז התלמידים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרת השילוב, עליית חלקם של התלמידים המקבלים סל אישי מקרב כלל התלמידים המשולבים והעלייה בשיעור גבוה יותר במספר התלמידים המוגדרים עם לקויות המחייבות תקצוב גבוה – הביאו לעלייה עצומה בחלקו של תקציב החינוך מיוחד בכלל תקציב החינוך בין 2017 ל-2022.

שאלה א’

כאן נשאלות שתי שאלות שחשוב להשיב עליהן. שאלה אחת היא האם כל התהליכים שתוארו לעיל נגרמו הן מעלייה “אובייקטיבית” במספר התלמידים עם צרכים מיוחדים והן משינוי בהרכבם מבחינת סוגי הלקויות, רמות התפקוד והמסגרות שבהן לומדים תלמידים אלה? להערכתנו, התשובה לכך חד-משמעית: לא. חלק מהשינוי נעוץ ללא ספק בגידול “אובייקטיבי”, ומקורו בשינוי הגדרות האבחון שהביא לגידול בשיעור הילדים המתמודדים עם לקויות מסוימות. הדוגמה הבולטת ביותר לכך היא הגידול העצום במספר התלמידים המוגדרים על הרצף האוטיסטי. חלק אחר מקורו בשינויים ביחסה של החברה כלפי תלמידים עם צרכים מיוחדים, בתחושת המחויבות שלה כלפיהם ובהיחלשות הסטיגמה המוצמדת לילד עם צרכים מיוחדים.

אולם, הסיבה העיקרית להערכתנו היא ההבדלים הגדולים בשירותים הניתנים לתלמידים במסגרות הנפרדות לעומת אלה שניתנים לתלמידים המשולבים. תלמידים במסגרות הנפרדות זכאים למספר קטן של תלמידים בכיתה, ללימודים בשעות אחר הצהריים, ל-60 ימי לימוד נוספים בימי החופש, להזנה, להסעות ולטיפולים שונים, שתלמידים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות משולבות (לפחות אלה שמקבלים סל מוסדי) אינם זכאים להם.

יש להניח שחלק מהשירותים האלה נועדו להקל על ההורים לצאת לעבודה ואינם נובעים דווקא מצורך חינוכי-לימודי של הילדים עצמם. יתרונות אלו יוצרים תמריץ גדול להורים לדרוש שילדיהם ילמדו במסגרות הנפרדות ולא במסגרות משולבות, ואף להיאבק כדי להשיג זאת. ההורים למדו מהר מאוד כיצד הם יכולים להעניק לילדיהם – ולעצמם – את היתרונות הגדולים ביותר, והם מנצלים זאת, ובצדק מבחינתם, בצורה המרבית. אשר על כן, כל עוד העדפות אלה מתקיימות, המשך הגידול במספר התלמידים המאובחנים עם צרכים מיוחדים הזכאים לתקציבים גבוהים הוא בלתי נמנע.

למרבה הצער, הנפגעים מכך במידה לא מועטה הם חלק מהתלמידים עם צרכים מיוחדים עצמם שראוי היה שילמדו במסגרות משולבות, והתלמידים הרגילים שנאלצים להסתפק בתקציבים מוקטנים.

שאלה ב’

השאלה השנייה היא האם הגידול העצום בתקציב החינוך המיוחד לווה בשיפור השירות הניתן לתלמידים עם צרכים מיוחדים? התשובה לשאלה זו מורכבת. מצד אחד, הגידול במספר התלמידים המוגדרים עם צרכים מיוחדים יכול להיחשב שיפור, שכן הורחב מעגל הנהנים משירותי החינוך המיוחד. מצבה של קבוצה אחת אף השתפר בהרבה. מדובר בתלמידים המשולבים הנכללים בחמש הלקויות (משכל גבולי, לקות למידה, הפרעות התנהגותיות/רגשיות, עיכוב התפתחותי, עיכוב תפקודי), שהוכרו כזכאים לסל אישי בעקבות הרפורמה בחינוך המיוחד (תיקון מס’ 11). מצד שני, תלמידים שהיו בעבר בחינוך המיוחד והסטטוס שלהם לא השתנה מבחינת האפיון – מצבם לא השתנה כלל ובמקרים מסוימים אפילו הורע.

רוב התלמידים בחינוך המיוחד לומדים כיום בכיתות מעט גדולות יותר מבעבר, ולצד זאת נוצר מחסור במורים שהוכשרו ללמד בחינוך המיוחד. ממוצע התלמידים לעובד הוראה בחינוך המיוחד גדל בין השנים 2011 ו-2023  מ-6.7 ל-7.7. כמו כן, המורים צעירים יותר ובעלי ותק מועט יותר, אך בעלי רמת השכלה גבוהה יותר. ניתוח העלות הממוצעת לתלמיד שבוצע לצורך עבודה זו מראה שאם מתחשבים בשינויים במדד המחירים לצרכן מאז שנת 2011, בכל הלקויות התקצוב לתלמיד אפילו ירד.

ומהן המסקנות לגבי העתיד? המסקנה החשובה ביותר היא שיש להשוות את תנאי הטיפול והתקצוב לתלמידים עם צרכים מיוחדים בכל המסגרות, תוך צמצום דרסטי של הפערים בתנאי הלמידה בין תלמידים עם צרכים מיוחדים לבין כלל התלמידים.

למאמר המלא >>> https://www.taubcenter.org.il/wp-content/uploads/2023/12/Education-HEB-2023-1.pdf

********************
עזרו לנו להמשיך לעבוד בשבילכם. מוזמנים לעגל לטובה לעמותת שווים. רק 5 שקלים בממוצע בחודש. הקליקו >> bit.ly/Shavvim-igul-letova
********************